李猛 | 建设更高水平开放型经济新体制
点击上方蓝字 关注“甘肃社会科学”
原文刊于《甘肃社会科学》2023年第3期，第181-192页。
李猛，博士，山东科技大学文法学院教授，博士生导师，山东省青年“泰山学者”。
提 要
我国主动对接和申请加入CPTPP，是新形势下坚持统筹国内国际两个大局的重大抉择，该举措为我国加强国际经贸合作、扩大高水平对外开放提供了契机和助力。对标CPTPP高标准国际经贸规则，我国可以从国内国际两方面发力，利用国内国际两个市场、两种资源，在关键环节和重点领域全面深化改革，包括完善自由开放的现代贸易治理体系、打造安全高效的外商投资管理体系、建设公平竞争的现代市场治理体系、共筑高水平对外开放平台等，从而在缩减与CPTPP规则差距的同时，加快构建开放型经济新体制，形成全面对外开放新格局。
关 键 词
更高水平开放型经济新体制；CPTPP；高标准国际经贸规则；制度型开放；规则对接
党的二十大报告强调要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，展现出我国对高标准规则制度的重视，标志着我国对外开放迈向了更加全面、深入和系统的新阶段。2021年9月我国正式提交加入CPTPP申请，此举以积极主动的姿态顺应了国际形势变化，也与我国以制度性开放建设更高水平开放型经济新体制的战略部署高度契合，彰显了我国扩大开放、深化改革、优化营商环境的信心和决心，并为我国加强国际合作、参与和引领国际规则体系，创造了有利条件和新的机遇。然而，当前我国加入CPTPP也面临着一些问题和挑战，为此需要对标CPTPP规则条款内容，完善相关法律法规，加快政府职能转变，深化体制机制改革，从而使国内相关规定尽早实现与CPTPP高标准国际经贸规则的充分衔接、融合发展。
一、对接CPTPP建设更高水平开放型经济新体制的重要意义
从规则条款来看，CPTPP要求的很多内容与我国建设更高水平开放型经济新体制的基本方向是一致的，同是追求实现高水平对外开放与国际合作。例如，推动服务贸易创新发展；提升货物进出口通关效率；扩大金融服务业对外开放；加强知识产权保护；构建数据安全合规有序跨境流通机制；建立公平竞争的高标准市场体系；等等。CPTPP建构的高标准规则体系对于我国实施更高水平对外开放提供了有益参照，可以通过对接CPTPP倒逼国内经济体制改革，以主动开放、自主开放将外部压力转化为内生动力，加快建设开放型经济新体制，助推经济社会高质量发展。
（一）打造国际一流营商环境，推动形成全面开放新格局
CPTPP将推进实施“零关税、零壁垒、零补贴”（即“三零”规则）作为其核心内容和主要目标，“三零”规则能够最大限度地消除国际贸易壁垒，现已成为国际贸易自由化便利化的最高标准。对于我国而言，将对外经贸体制改革朝着“零关税、零壁垒、零补贴”方向发展，不仅有助于补齐全面开放新格局的制度短板，还能增强我国对外贸易综合竞争力，在新发展格局中重塑国际经济合作和竞争新优势。所以，“零关税、零壁垒、零补贴”与我国改革开放总体目标方向一致，是我国实现高水平对外开放的“助推器”。除“三零”规则以外，CPTPP还包括国有企业改革、竞争中性、政府采购、劳工标准、环境保护、财政补贴、透明度等边境后规则，通过对接这些高标准国际经贸规则能够促进我国完善相关立法，转变政府职能，加强市场监管，进而打造国际一流营商环境，加速形成全面对外开放新格局。
（二）加快建设全国统一大市场，实现商品和生产要素的有序自由流动
目前我国国民经济循环在生产、分配、流通和消费环节还存在不少的“堵点”，有碍于商品和生产要素的有序自由流动。通过对接CPTPP高标准国际经贸规则，能够协助国内统一大市场经济制度体系建设，包括协调统一的市场准入制度、市场交易制度、产权保护制度、反垄断制度、反不正当竞争制度等，有助于解决关键环节的隐性壁垒，提高资源配置的效率和公平。近年来受到疫情影响，传统国际货物贸易和国际服务贸易均遭到一定冲击，然而以数字贸易、数字经济、共享经济为代表的新经济新业态却逆势而上，展现出巨大的潜能和活力。CPTPP作为全球最高标准的多边自由经贸协定，对于数字经济、数字贸易、跨境服务、生态经济、离岸经济等新经济新业态均已作出规定。通过推动国内市场基础制度规则的开放，加快实现新经济新业态等行业标准与国际接轨，有利于营造公平竞争的市场环境，可为建设全国统一大市场提供有力制度保障。
（三）打通国内国际双循环“堵点”，推进国内外市场的有效对接
通过对接CPTPP高标准国际经贸规则，能够在市场要素开放的基础上推动更高层次的制度型开放。在经济循环中，除硬件基础设施以外，以规则对接为桥梁的“制度融通”是实现我国市场与国际市场联通的前提要件。具体而言，一是打通阻碍我国与国际市场接轨的制度障碍，助力畅通国内国际双循环，为我国实施高水平开放奠定基础。二是破除阻碍市场要素有序自由流动的规制壁垒，在“走出去”的同时，吸引海外优质资本、技术、人才、数据等高端生产要素聚集，从整体上提升我国市场的国际竞争力和吸引力，利用优质外资推动产业结构升级，助力高质量发展。三是加强与CPTPP缔约方之间的合作，建立更加紧密的经贸伙伴关系，与协定缔约方一道发挥各自产业和技术优势，共建稳定畅通的产业链供应链创新链体系。
（四）积极参与国际经贸规则制定，构建公正合理的国际经济新秩序
CPTPP作为目前全球最高标准的多边自贸协定，在投资贸易、竞争政策、电子商务、知识产权、争端解决等议题方面构建起高标准规则体系，成为新一代国际经贸协定的模板范例。在经济全球化和贸易一体化的大背景下，谁掌握经贸规则和标准制定的话语权，谁就站在了新一轮全球产业与国际经贸竞争领域的制高点。所以，对接和加入CPTPP可以增强我国参与和引领国际经贸规则制定的能力。同时，作为世界上最大的发展中国家，我国对接和加入CPTPP可以为广大发展中国家提供经验借鉴，更多地为广大发展中国家发声，与广大发展中国家一道共同参与全球经济治理体系变革，推进实现发达国家与发展中国家之间的利益平衡，为世界经济均衡发展以及构建公正合理的国际经济新秩序贡献更多力量。
二、CPTPP核心规则的开放型制度建设要求
CPTPP在对外投资贸易上体现了高度自由化和便利化，在国内规则体系上体现了高度市场化、法治化和国际化，在开放标准上体现了对不同发展程度国家和地区的包容性，在推动国际合作上体现了多边开放原则。因此，CPTPP是具有引领未来国际经贸规则创新变革趋势的高标准自由经贸协定，其在投资贸易、市场竞争、数字经济、法治保障、知识产权保护、劳工保护、环境保护等领域的规则条款内容对于我国建设更高水平开放型经济新体制，推进国家治理体系和治理能力现代化具有积极的借鉴意义。
高度开放的服务贸易规则。CPTPP在服务贸易领域制定了严格、全面、务实的标准和规定，扩大了缔约方之间的服务贸易开放程度，为其服务贸易发展提供了广阔空间。这就要求缔约方在更多领域、更宽范围、更深层次实施服务贸易对外开放，采取有效措施提高服务贸易的开放度、透明度和可预见性。
自由便利的货物贸易规则。CPTPP货物贸易规则较为成熟完备，主要涉及零关税承诺、市场准入、货物原产地要求等，目标实现缔约方之间的货物贸易自由化、便利化。这就要求缔约方须全面奉行零关税承诺，进一步放宽货物贸易市场准入，积极推进货物贸易自由化便利化。
公平竞争的国际投资规则。CPTPP意在打造一个稳定、透明、可预见、非歧视的投资保护框架，以大幅度减少和降低投资壁垒，有效提升投资规模和效率。CPTPP要求缔约方坚持准入前国民待遇和最惠国待遇原则，并采用负面清单外资管理制度，以在各类市场主体之间实现公平竞争。
创新与安全并重的电子商务规则。CPTPP延续了传统的“美式模板”电子商务规则，相比WTO和其他自贸协定更加全面、标准更高。CPTPP要求缔约方减少数字贸易壁垒，促进数据跨境自由流动和数据红利开放共享，重视网络安全和数据安全保护，加强网络基础设施的互联互通以及网络系统的互操作性，推进实现跨境数字贸易的自由化、便利化。
严格高标准的知识产权保护规则。CPTPP拥有目前国际最高标准的知识产权保护规则。CPTPP要求缔约方在扩大知识产权保护客体范围的同时，还应完善立法以及严格执法，逐步建立知识产权保护法律制度。
公平可预期的市场竞争规则。CPTPP第16章《竞争政策》和第17章《国有企业和指定垄断》主要从竞争立法、公正执法、透明度、非商业援助等方面作出规定，主要强调缔约方应当遵循竞争中立和非歧视待遇原则，以此打造公平竞争的市场环境。
规范透明的政府补贴规则。CPTPP与WTO政府补贴规则相比更加严格，不仅扩大了补贴认证范围，简化了补贴损害结果认定，同时，还对补贴透明度提出了更高要求。
高标准的劳工保护规则。CPTPP第19章对劳工权利保护作出规定，试图通过共同的劳工条款督促缔约方加强劳工权益保护，建立现代劳工治理体系。
体系完备的环境保护规则。CPTPP专设环境章节，体现了新一代国际经贸协定对环境保护议题的重视以及实现环境保护目标范式上的转变。CPTPP第20章关于环境保护的内容丰富，既有环境保护的一般和特殊规定，也提供了相应的磋商和争端解决机制。
三、对接CPTPP建设更高水平开放型经济新体制的主要问题
我国自制度型开放提出以来，开放标的正在由传统的商品和劳务转向新型的制度和标准，开放措施正在由边境措施向境内措施拓展延伸，其目标是打造国际一流营商环境，构筑全面开放新格局，以虹吸全球的高端生产要素。然而，对标CPTPP高标准国际经贸规则，我国除需要解决服务贸易自由化、货物贸易零关税、数字贸易便利化、数据跨境自由流动等问题以外，还亟待加强与政府补贴、竞争中性、国有企业改革、劳工保护、知识产权保护等有关的边境后制度改革，因此我国全面深化改革开放正面临着新形势、新任务、新挑战。
（一）现代贸易治理体系有待建立健全
1.现代服务贸易体制尚未建立
一是金融服务市场准入限制。近年来，虽然我国已经放宽了金融业外资市场准入，但外资银行在我国境内的经营范围仅限于证券、存贷款、支付结算、外汇买卖等基础性业务，实际监管中的显性和隐性限制措施依然较多。另外，出于对金融市场安全的考量，我国对外资金融机构资本账户开放、资金跨境支付和流动依然采取较为严格的规定。二是物流服务市场准入限制。我国对于交通运输、仓储和邮政业领域的外资限制依然较多，其中针对公司股权控股、法人国籍、合资要求、投资领域等事项均作出限制性规定。三是教育服务市场准入限制。一方面，我国对于外资教育投资限制较为严格，主要集中在中外合作办学准入限制、形式限制、范围限制、国籍限制等方面。另一方面，我国还未与CPTPP多数缔约方之间实现高等教育学历学位互认，在一定程度上影响到我国教育的对外开放与国际合作。四是医疗服务市场准入限制。我国在外资医疗机构市场准入、医生职业资格互认、医疗人员国籍等方面还存在诸多限制。首先，在市场准入方面，仅允许外资以合资形式在我国境内设立医疗机构，且外资比例不得高于70%。其次，在医生职业资格互认方面，我国还未与国外建立起成熟的互认和考评机制。再次，我国对于外资医院评级、医师职称评定、科研课题申请等方面均未作出规定。最后，我国尚未将外资医院纳入医保范围，高昂的医疗费用直接影响到外资医疗服务的推广与发展。五是文化服务市场准入限制。我国对于文化内容提供者（部门）存在较多的禁止准入限制。同时，我国文化服务业市场准入审批程序较为严格，包括内容审查、业务审查、机构审批等在内的诸多环节。六是电信服务市场准入限制。目前，我国在新闻信息服务、网络出版服务、网络视听服务等领域仍禁止或限制外资准入，基础电信业务须由中方控股，且规定外资股比不得超过50%。
2.现代货物贸易体制仍需完善
我国现代货物贸易体制的不完善，现主要体现在货物贸易零关税实施水平依然较低。一是在地域分配政策上，目前除海南自由贸易港实施“零关税、低税率、简税制”的特殊税收制度以外，我国其他地区大多还未有采取零关税的优惠税收政策。二是在产品适用范围上，我国零关税产品的税目比例依然较低，与CPTPP要求差距较大。三是从行业细分来看，工业产品面临较大的降税压力，短期内我国尚无法将工业产品进口降低到零关税水平。四是从现有自贸协定分析，虽然我国已经与多数CPTPP成员签署了双边或多边自贸协定，明确了可享受优惠税率的适用条件和范围，进一步缩小了与CPTPP的税收规则差距，但总体来看，立即实施零关税的产品比重依然较低，而且我国还未与加拿大、墨西哥等国签署自贸协定。总之，零关税实施水平较低直接影响我国与CPTPP缔约方之间的货物贸易自由化、便利化，也是未来我国对接和加入CPTPP的主要障碍之一。
3.数字贸易治理体系亟待构建
一是数据跨境自由流动规则缺失。为了维护国家安全和个人信息安全，在《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规中多是要求数据应在境内储存，而缺少关于数据跨境自由流动的规定。同时，由于我国尚未针对数据资产确权、跨境数据监管、数据安全评估、数据分级分类、对外安全合作等事项出台相关措施，数据泄露等潜在风险依然较为突出，难以在数据跨境流动与风险防控之间实现最佳平衡。二是数字知识产权保护有待加强。首先，数字产品缺乏有效市场监管。我国还未针对网络音乐、娱乐、文学等数字产品建立起较为完善的市场监管制度，数字产品侵权盗版现象依然较为严重。其次，在计算机源代码公开方面，我国要求对金融机构提供的软件必须备案源代码，这显然与CPTPP的源代码非强制本地化规则存在冲突。再次，数字资产保护存在法律空白。在数字经济时代，企业商业秘密、用户隐私数据、公司经营管理数据等数据资产的价值正在不断攀升，但是我国至今还未针对数据资产的属性、权利、管理、处置、保护等问题制定出台相应的法律法规。三是在线消费者权益和个人信息保护缺乏具体措施。虽然《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》对在线消费者权益和个人信息已作出规定，但在条款内容上多是原则性表述且缺乏严厉的惩治措施，个人信息泄露、电商平台消费欺诈、销售假冒伪劣商品、网络诈骗等现象依然存在。四是我国现有的网络安全信息系统和制度框架与CPTPP缔约方之间还存在兼容性和互操作性等问题，尚难以实现有效对接。
（二）外商投资管理体系仍需改革完善
1.外资市场准入有待进一步放宽
从《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》来看，外资进入意愿较为强烈的物流运输、教育医疗、数字服务、电信服务、文化传播等领域的市场准入限制仍然较多，产业对外开放依然任重道远。从限制措施来看，最新的负面清单对于上述关键领域大多做出禁止准入或合资要求，这类硬约束措施直接影响外商投资贸易的积极性。反观CPTPP协定，对于较为敏感的外资市场准入领域，采取了行政许可、对等开放、特别程序、特定企业等灵活的表述方式，为其规则适用提供了一定弹性缓冲空间。
2.跨境资本流动与风险监管需实现平衡
对比CPTPP中的资本自由流动规则，我国目前只是开放经常账户，资本项目开放程度差距较为明显，我国外资市场依然存在投资渠道偏窄、资本剩余较大、自由流动限制较多等问题。究其原因，一是我国还未建立起统一全口径的跨境资本流动统计监测预警系统，相关数据分析的准确性、及时性和前瞻性有待进一步加强；二是在跨境资本流动管理中，我国还未由重行政审批转为重监测预警，由重微观管制转为重宏观审慎管理，由“正面清单”转为“负面清单”，尚未采用事前、事中、事后相结合的高效监管模式。
3.投资争端解决机制建设相对滞后
CPTPP对ISDS程序作出详细规定，其制度设计更加成熟，超过了我国目前已签署的其他自贸协定，特别是在投资争端解决程序的透明度、严密性、规范性等方面，我国还存在较大差距。此外，我国在解决国际投资争端方面由于缺乏实践经验，在专业机构任职的人才数量匮乏，对争端解决程序的掌握程度不足，缺少对该领域专业人才的培养等原因，影响我国应对国际投资争端的能力和水平。需要特别注意的是，近年来国际投资争端解决的关注范围已由传统的投资贸易扩展至人权、法治、环境、知识产权等公共领域，这对我国相关法律法规的制定与完善以及行政执法的公正性提出了新的更高要求。
（三）现代市场治理体系亟待加快建设
1.市场公平竞争制度亟须完善
一是国有企业竞争中立规则存在差距。近年来，我国不断深化国有企业改革，在国有企业混合所有制改革、资本运营体制改革等方面取得一定积极成效。但是，国有企业在市场竞争中依然享有较多的隐性或显性优惠政策，包括政府给予的各类财政补贴，这显然与CPTPP中的国有企业竞争中立、禁止商业援助等规则存在矛盾冲突。尤其一些欧美发达国家经常指责我国政府赋予国有企业过多特权，与其他类型企业之间享有不平等的市场待遇，在很大程度上造成了不对等的竞争优势，这已成为我国对接CPTPP市场竞争规则中的难点、痛点。二是市场主体非歧视待遇仍未落实。一方面，我国在电力、石油、航空、铁路等领域依然限制民营企业和外资企业市场准入，国有企业在这些行业领域形成了一定的垄断。另一方面，我国在市场监管、政府采购、特惠融资、重大工程招标等方面也还存在不平等竞争现象，国家政策整体向国有企业倾斜，在一些情况下国有企业相较于其他市场主体享有特殊待遇和优先权。三是国有企业信息披露机制缺失。CPTPP第17.10条对于国有企业透明度作出规定，要求缔约方定期披露国有企业名录及指定垄断信息，并公开国有企业或指定垄断企业的股权结构、总资产、年收入、非商业援助等信息。但是，目前我国还未针对国有企业透明度出台相关法律规定，国有企业信息披露机制尚须完善。四是市场公平竞争法律制度亟待建立。《中华人民共和国反不正当竞争法》所采用的综合立法模式尚无法全面覆盖纷繁复杂的各种反竞争行为，尤其是新型不正当竞争行为，一些规定在内涵界定上不够准确，在表述上缺乏规范性，行政强制手段也较为单一。另外，虽然2022年6月《中华人民共和国反垄断法》修订案正式通过，但条文规定仍较为宽泛和笼统，整体上惩处力度依然较轻，相关配套实施措施亟待完善和落实。
2.政府补贴制度仍需改革
目前，我国产业补贴政策的内容和方式与CPTPP规定存在一定冲突，很多措施还未能与CPTPP补贴规则条款实现有效对接。一是补贴主要面向国有企业。长期以来，我国给予上市公司央属企业和地方国有企业的补贴较多，用以保证其具有较强的市场竞争力，而给予民营企业和其他类型企业的补贴则相对较少。二是专项性补贴和禁止性补贴依然存在。我国对于金融、钢铁、煤炭等行业的上市公司补贴最多，然而补贴并未有效增强企业的活力和竞争力，反而导致过度投资、产能过剩、产业结构升级变缓等问题。虽然，近年来我国正在逐渐减少专项性补贴，然而新兴产业补贴、外贸进出口补贴的项目数量和资金规模依然较大，在提供补贴的范围、类型、方式、标准等方面仍未符合CPTPP的规则要求。
3.知识产权保护有待加强
一是知识产权保护力度差距较为明显。对比CPTPP知识产权保护规则，著作权尚未采用CPTPP的70年保护期限规定，专利申请的新颖性宽限期间较短且覆盖面较窄。二是知识产权边境保护存在法律空白。目前，我国知识产权边境保护既未涵盖过境货物（现仅是规定了进口货物），也没有对原产地标记、商业秘密以及一些新兴知识产权进行规定，权利保护的客体范围依然较窄。三是知识产权法治保障亟须加强。我国在数据创新、数字服务、金融科技、人工智能等新兴领域，知识产权保护立法尚不完善，个别地方仍然存在地方保护主义，知识产权执法监督力度不强、保护不到位等情况时有发生。而在司法领域，相较于CPTPP知识产权保护的刑法规定，我国在定罪量刑上与CPTPP的要求仍有一些差距，尚难以对知识产权侵权不法行为产生足够的法律威慑力。
4.劳工权益保护仍有不足
一是工会制度差异。目前，我国尚未通过国际劳工组织《组织权和集体谈判权公约》《结社自由和组织权利保护公约》的相关条款，我国法律还未针对结社自由和集体谈判权出台相关规定，现行工会制度与国际劳工组织公约和CPTPP劳工保护规则仍存在一定差异。CPTPP希望通过工会代表雇工与政府、投资方进行谈判以保障工人合法权益。但现实中，我国一些工会组织“重合同、轻协商”，在劳资谈判中未能充分发挥组织协调作用。二是劳工权利保护差距。CPTPP第19.1条对废除童工、消除强迫或强制劳动、职业安全和卫生等问题作出规定，要求缔约方完善相关法律法规，切实保护劳工基本权利。与之比较，我国有关劳动者权利保护的规定分散在不同的法律法规或规章之中，存在分散化、碎片化、片面化现象，缺乏统一立法和完善的法律制度体系。三是就业歧视问题。CPTPP第19.1条（d）项明确要求“消除就业与职业歧视”。虽然《中华人民共和国劳动法》已对就业歧视问题进行了规定，但是伴随时代的发展和变迁，就业歧视情况也在发生变化，现行立法已无法为劳动者公平就业提供全面有效的保障。同时，我国也未规定企业就业歧视行为所应当承担的法律责任，针对企业就业歧视现象缺少必要的法律强制性约束力。
四、对接CPTPP建设更高水平开放型经济新体制的进路研究
对标CPTPP高标准国际经贸规则，更高水平开放型经济新体制的主要特征是大幅消减关税和非关税壁垒，营造公平竞争市场环境，规则措施由“边境”向“边境内”转移。因此，我国建设更高水平开放型经济新体制将主要体现在自由开放的现代贸易治理体系、安全高效的外商投资管理体系、公平竞争的现代市场治理体系、高水平的对外开放平台等一系列体制机制改革创新的系统集成。
（一）构建自由开放的现代贸易治理体系
1.加强服务贸易重点领域开放，深化服务贸易创新发展
一是扩大金融服务业对外开放。首先，扩大外资金融机构经营范围、引入更多风险管理产品和金融创新服务，以满足不同类型和不同阶段实体企业的差异化需求。其次，在确保风险可控的条件下，逐步扩大金融衍生品市场开放，增强我国金融服务创新发展活力。再次，促进资本项下跨境资金自由流动，支持经济特区、上海浦东新区、粤港澳大湾区等利用政策创新优势率先探索资本项目可兑换的实施路径。最后，以自贸试验区、自由贸易港为有力支点和开放平台，创新人民币国际化金融产品，扩大人民币境外使用范围，加快实现人民币资金跨境双向均衡流动。二是扩大物流运输业对外开放。首先，减少交通运输服务业对外资的股比限制，并适时取消合资要求，吸引更多外国企业投资国内交通运输市场。其次，取消公共和通用航空企业法人的国籍限制，面向全球招聘优秀管理者，提升航空公司的国际市场竞争力和管理服务水平。再次，以便利航空服务为目标，推动航空电子服务系统的兼容性和互操作性，加强航空服务领域的国际合作。三是扩大教育对外开放。首先，取消合作办学与教学管理人员的国籍限制，逐步放开除义务教育、宗教教育以外的其他教育行业的市场准入。其次，加强教育国际合作，推动与CPTPP缔约方的学历学位互认、教育互学互鉴。四是扩大医疗卫生服务业对外开放。首先，可以参鉴《中欧全面投资协定》（CAI）承诺，在经济较为发达的城市或地区试行取消外商独资医疗机构限制，并参照民营医疗机构监管方式制定相关规章制度。其次，完善外资医疗机构及其医护人员管理办法，在医院等级评定、医生职称评定、科研项目申请等方面给予其与内资医院同等待遇。再次，规定在外资医疗机构就医同样可享有医保待遇，吸引更多患者到外资医疗机构就医，平衡社会医疗资源配置。五是扩大文化领域对外开放。首先，鉴于文化服务贸易关乎国家文化安全并涉及意识形态和信仰等敏感问题，所以在对外开放中应采取分级分类管理，在开放中坚守国家安全和利益，对不宜开放领域须作出例外安排。其次，充分利用自贸试验区等平台，在安全可控的前提下试行开放文化服务内容，作为我国与国际文化接轨的先行窗口，并在内容审查等方面对内外资一视同仁、平等对待。再次，需要完善文化领域立法，强化事中事后监管，引导外资依法合规经营。六是扩大电信行业对外开放。首先，推广自贸试验区对外开放增值电信业务的成功实践经验，全面提高我国数据中心、云计算服务等增值电信业务的对外开放水平。其次，逐步取消外商投资经营电信业务的股比限制、合资要求，争取内外资企业在电信经营服务方面享有同等待遇。再次，借助海南自贸港“一线放开，二线管住”“封关运作”等政策创新与市场监管优势，率先放宽电信服务业外资市场准入限制，为我国开放电信服务业积累经验。
2.探索实行货物贸易零关税，构建现代货物贸易治理体制
一是实施关税减免优惠税制。零关税能够有效降低货物贸易成本，进而促进外向型企业创新转型，推进供给侧结构性改革。因此，我国应积极落实RCEP等自贸协定减免关税的国际义务，适时在全国推广自贸试验区与自由贸易港减免关税的有益经验做法，针对CPTPP要求提升零关税产品税目数比例，持续加大我国整体关税减让力度，进一步降低包括工业产品在内的关税水平。同时，制定出价策略和减税清单，尽量使零关税比重向CPTPP缔约方水平靠拢。二是创新货物贸易监管方式。首先，制定进口料件正面清单，根据清单目录减免料件关税，以降低企业生产成本。其次，取消维修产品进口限制，减免再制造产品进口关税，对于短缺产品生产企业给予设备进口关税减免优惠。再次，打造“智慧协同”海关监管体系，依托数据搭建海关监管服务创新平台，加快实现跨部门协作、信息资源共享、执法监督互助的高效海关监管新模式。三是促进货物贸易便利化。首先，推进国际贸易“单一窗口”全流程无纸化建设。其次，依托5G、大数据、云计算、AI等数字化集成创新优势，搭建数字化信息资源共享平台，打造全球领先的数字化智慧港口。再次，深化海关国际合作。在货物通关方面加强与CPTPP缔约方合作，增强各国间货物通关信息系统的兼容性和互操作性，提升以电子方式提交的贸易管理文件接受度。
3.完善数字贸易治理体系，增强数字贸易治理能力
一是强化数字贸易顶层制度设计。首先，制定出台《数字贸易促进法》，作为国家层面立法改变我国数字贸易法律法规的分散化、碎片化现状，为我国数字贸易健康持续发展提供顶层法治保障。其次，加强数字贸易重点领域立法。需尽快完善跨境数据自由流动、个人信息保护、在线消费者权益保护、网络数据安全等数字贸易重点领域立法，构建全领域覆盖的数字贸易法律制度体系。再次，在市场监管方面成立国家数字贸易发展与监管委员会，综合运用经济、法律以及必要的行政手段对我国数字贸易市场进行全局统筹。二是全国范围内大力发展跨境数字贸易。在现有的《海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单》基础上，适时制定出台全国版跨境服务贸易负面清单，助力我国跨境数字贸易整体高质量发展。三是加强数据分级分类管理。首先，针对数据跨境流动探索实行“分级分类+负面清单”的监管模式，通过负面清单列明涉及国家安全、经济安全、个人信息安全以及高风险领域的数据，在此基础上推动数据跨境自由流动，力求实现数据跨境流动与有效风险防控间的利益平衡。其次，制定敏感数据目录清单，对关乎国家安全、公共利益、个人隐私等数据要求本地化存储，同时整合数据本地化储存现有法律法规，为数据本地化储存提供相应法律依据。四是增进数字贸易区域国际合作。我国应在数字技术、数字人才、网络安全、信息保护等方面加强与CPTPP缔约方的交流与合作，推动数字贸易规则对接和标准互认，提升我国参与数字贸易国际规则制定的能力，与其他国家和地区一道为完善亚太地区数字贸易治理体系贡献智慧和力量。
（二）打造安全高效的外商投资管理体系
1.放宽外资市场准入，合理缩减负面清单
一是制定更加开放透明的负面清单。可以借鉴CPTPP的弹性规则条款及其表述方式，大幅度减少我国负面清单中的禁止准入、股比限制、高管要求等硬约束规则条款，进一步提高负面清单的灵活性、适用性、开放度和透明度。二是进一步减少对教育、医疗、文化、电信、交通运输等行业领域的限制性壁垒措施，吸引更多外资进驻中国市场。三是将市场开放与风险管控并重，采取分级分类办法，风险相对较高的行业领域可在自贸试验区、自由贸易港内先行先试，实践成熟后再逐步推广。
2.强化事中事后监管制度，完善外商投资法律制度
一是坚持监管一致性原则，不断完善事中事后监督管理制度，推进形成完善的市场监管机制，以充分适应外商投资的自由化便利化需求。同时，贯彻执行《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例，落实“负面清单+市场准入前国民待遇”外资管理制度，持续优化外资营商环境。二是修订和完善反垄断法相关配套措施以及反不正当竞争法、国家安全法、公司法、企业破产法等基础性法律法规，特别要将外商投资安全审查一般性原则逐步予以规范化、制度化、法治化，建立起接轨国际、公开透明、安全稳定可预期的外商投资法律制度。
3.构建公正高效的投资争端解决机制
一是推进投资争端解决多元化建设。完善外资企业投诉机制以及有关投资争端解决的行政复议、行政诉讼制度，并且支持通过仲裁、调解、和解等非诉讼方式解决争端，以有效维护外资合法权益，力争将投资争端在国内予以化解。二是提升涉外商事仲裁国际化水平。通过引入国际商事仲裁机构和仲裁规则、邀请境外专家担任仲裁委员会委员、规范涉外商事仲裁司法审查等方式，加快建设“一站式”国际商事争端解决平台，为国际商事争端解决提供公正高效的法律服务和制度保障。三是完善投资争端解决程序规则。借鉴CPTPP规则条款内容，以我国参与和主导的自贸协定为主要载体，设立包含合作、磋商、斡旋、调解等程序在内的国际投资争端解决机制，同时积极参与联合国贸发会ISDS改革，提升我国在ISDS改革中的话语权和影响力。四是加快《中华人民共和国仲裁法》修法进程。我国涉外仲裁的实践主要以中国贸仲委为主，近年来，中国贸仲委从仲裁规则修订、仲裁案件国际化、机构管理体制改革等方面，努力与国际惯例保持一致，推进国际仲裁在中国的发展。例如2012年修订的仲裁规则在约定仲裁协议的适用法、仲裁语言、仲裁地点等方面更加尊重当事人意愿，允许仲裁庭采取临时措施的规定也体现了国际仲裁机构的通常做法。但是，目前我国各地仲裁机构的发展参差不齐，整体上与国际先进水平相比还存在着明显的差距。对此，应坚持中国特色与国际接轨相统一，归纳总结和充分吸收经过实践检验的中国特色经验，加快《中华人民共和国仲裁法》的修订和完善工作，通过完善立法为我国涉外商事仲裁发展提供坚实法治保障。
（三）建立公平竞争的现代市场治理体系
1.建立健全市场监管机制，构建现代市场监管体系
第一，完善市场竞争政策法律法规。首先，成立国家竞争政策委员会。建议将国务院反垄断与反不正当竞争司局合并，在国家层面成立竞争政策委员会，改变当前反垄断与反不正当竞争监管中多头执法、重复执法、难以形成合力的现状，并由其负责竞争政策的制定与实施。其次，完善反垄断法配套实施措施。2022年6月修订的《中华人民共和国反垄断法》将数据、算法、算力、技术、资本元素纳入反垄断法律规制体系。今后，应加紧完善反垄断法配套实施措施、反垄断执法实施细则、反垄断调查和审查程序，切实保障反垄断法的贯彻落实。再次，建立竞争中立法律制度。秉持“保证各类企业公平竞争”的核心理念，结合CPTPP国有企业条款和竞争中立规则，我国应加快完善竞争中立法律法规，构建既与国际接轨又能促进市场公平竞争的竞争中立法律制度，为各类企业平等参与市场竞争提供有效法治保障。
第二，加强市场公平竞争执法监督。首先，应加大反垄断执法力度，特别是垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位等市场垄断行为，通过严格执法营建公平竞争的市场环境。其次，遵循CPTPP非歧视待遇原则，尽力消除市场中的所有制歧视，通过完善负面清单市场准入制度、建立健全企业破产制度、改革工业产品生产许可证制度等方式，确保各类企业在市场经营中能够享有同等待遇。再次，增强竞争执法监督透明度。根据CPTPP透明度规则要求，我国须建立健全国有企业信息披露机制，强化反垄断与反不正当竞争执法的信息公开，营造稳定透明可预期的市场环境。
第三，持续深化国有企业改革。一方面，实施国有企业分类改革。目前，结合国有企业的业务属性和经营范围，我国将国有企业主要划分为商业类和公益类。今后，对于公益类国有企业应通过法律确定其所承担的公共服务类型和范围，并遵照CPTPP透明度要求明确其可以接受非商业援助的例外情形。对于具有双重属性的国有企业应将其商业属性和公共属性进行分离，参照CPTPP中的商业考虑、非商业援助等规则要求，可对于其满足公众需求的非商业性活动给予一定补偿。另一方面，深化国有企业混合所有制改革。应制定出台混合所有制改革的总体方案和具体措施，并完善混合所有制改革评估制度和国有产权保护制度，积极稳妥深化混合所有制改革。
2.推进政府补贴制度改革，营造公平竞争市场环境
第一，增强政府补贴的规范性透明性公正性。首先，制定出台政府补贴“正面清单”制度，明确补贴的范围、方式、标准、期限等事项，对清单以外的行业、领域、业务不再给予补贴。其次，完善政府补贴监管制度，由专门监管机构对补贴的发放主体、接受对象、使用去向等信息进行监督，并通过专项审计报告、财务报告等方式定期公开补贴的使用情况。再次，确保政府补贴的公正性合理性，除给予国有企业必要的补贴以外，还应适当增加对民营企业、中小企业、高新技术企业等其他类型企业的补贴支持力度。
第二，建立健全国有企业补贴机制。首先，完善国有企业补贴法律法规，借助法律规范国有企业补贴行为，依法解决国有企业补贴问题。其次，对商业类和公益类国有企业采取不同的补贴政策，以符合CPTPP的非商业援助例外豁免规定。再次，对标CPTPP高标准规则条款并结合国情，逐步建立起较为完善的政府补贴政策法规体系，使各类补贴活动依法规范有序进行。
第三，完善政府补贴退出机制。一方面，及时清理清退地方政府给予企业的出口补贴、进口替代补贴等禁止性补贴，并限制违背市场规律的补贴政策出台。另一方面，对于不符合市场规律和法律规定的补贴要做到应退尽退。
第四，设立政府补贴评估机制。尽快设立补贴评估机制，除政府评估以外，可以考虑引入第三方评估，同时为确保评估结果的客观公正，还应赋予评估机构和评估过程一定的相对独立性。
3.加大知识产权保护力度，增强知识产权治理效能
一是深入实施知识产权强国战略。2021年9月中共中央、国务院印发了《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》，今后一段时期内，我国应以建设纲要为基础，构建协调统一的知识产权法律体系、权责一致的知识产权管理体系、公正合理的知识产权评估体系、公开透明的知识产权行政执法体系、协同高效的知识产权公共服务体系等，统筹推进知识产权强国战略建设。二是完善知识产权法治保障体系。虽然近年来我国修订了著作权法、专利法、商标法等知识产权法律法规，符合我国建设创新型国家的整体需要，许多规则条款已与国际惯例、国际规则接轨，但是与CPTPP知识产权保护规则相比还存在一些差距。为此，首先，在立法层面，应合理延长著作权保护期限，给予专利申请更久的新颖性宽限期，将声音、气味等非传统商标纳入保护范围，加大对地理标志的保护力度，完善数据知识产权保护法律制度。其次，在行政执法方面，应畅通知识产权法律救济渠道，加大对盗版、窃取商业机密、恶意商标注册、网络剽窃等知识产权侵权行为的执法打击力度。再次，在司法领域，降低侵犯知识产权犯罪的入刑和定罪量刑标准，对于性质恶劣、造成严重后果的侵权行为适用刑法，增强知识产权法律规制的威慑力。三是加强知识产权保护国际合作。可充分利用双边或多边机制，联合其他国家和地区共同打击知识产权侵权违法行为，筑牢知识产权保护的国际防线。
4.加强劳工正当权益保护，建立现代劳工权益保障制度
一是对接劳工保护国际规则。当前，在我国已对《中欧投资协定》（CAI）强迫劳动议题作出承诺的基础上，应积极向国际劳工组织靠拢，尽快批准国际劳工组织基本公约中的四个未批准项，并以国际劳工组织基本公约和CPTPP中的劳工保护规则为标准，完善国内劳工制度和相关法律法规，建立与国际接轨并具有中国特色的现代劳工权益保障制度。另外，由于意识形态的不同，以及国际贸易竞争的复杂性，劳工标准是我国加入CPTPP谈判的一个敏感领域，对此需要加强沟通交流，通过国际技术援助与合作开发、争取过渡改革期等举措逐步实现规则对接。二是加强劳工权益法治保障。首先，通过完善立法将新就业形态劳动关系纳入法律规制范畴，对于不完全符合确立劳动关系情形，但企业对劳动者进行管理的新就业形态，要制定更加具体的认定标准和实施细则。同时，完善劳动合同法、劳动法、工会法等劳工权益保护基本法律，从而明确平台用工法律关系、界定强迫或强制劳动范围、确定就业歧视单位应承担的法律责任等。其次，在行政执法方面，针对社会关注的就业歧视、拖欠农民工报酬、使用童工、强迫加班、大规模裁员等问题加大行政执法监督力度，给予相关市场主体更加严厉的惩戒措施。再次，在司法领域，要克服诉讼成本较高、诉讼程序冗长、劳动仲裁强制前置、调解作用受限等困境。可以设立劳动调解委员会，发挥调解的灵活高效便捷作用，减少劳动纠纷解决的司法成本，在化解劳动争议的同时维护好经济社会秩序。逐步取消劳动仲裁前置的强制性规定，给予劳动者更多争议解决程序上的自主选择权。专设劳动诉讼特别程序和劳动法庭，提高劳动案件的整体审判效率和专业化水平，尤其要加强对弱势群体劳动者的司法保护。三是健全社会保障制度。一方面，针对新就业形态从业者参保难和参保意愿低等问题，借鉴国际劳工组织通行的三方性原则，构建政府、平台企业、从业人员三方共同参与的新就业形态社会保障基金。另一方面，探索构建多元化职业伤害保障制度，在推动新就业形态劳动者纳入工伤保险的基础上，鼓励保险公司创新开发新就业形态劳动者职业伤害保险。四是发挥工会在劳工维权中的积极作用。建立健全企业工会维权机制，尽可能将事后维权转为事前维权，探索构建由行业协会牵头、行业工会参与的劳动争议调解机制，畅通劳动者权益诉求表达渠道。
（四）建设高水平对外开放平台提高我国参与全球经济治理的能力
1.加强与高标准国际经贸协定利益相关方国际合作
一是改善中美政治经济关系。后时代疫情的世界经济面临严峻挑战与考验，中国如能顺利加入CPTPP，将会为世界经济注入新的活力，与其他缔约方一道共建开放型世界经济，助力世界经济复苏发展。同时，美国也需要与我国在全球气候治理、数字贸易、粮食安全、碳中和等领域加强合作。2021年至今，中美共同签署了《格拉斯哥联合宣言》《关于完成服务贸易国内规制谈判的宣言》等文件，在此基础上双方可就共同关切的气候变化、低碳排放、服务贸易、数字贸易、技术创新等领域加强合作，推动两国之间产业链供应链创新链更加紧密融合。二是改善和发展中日关系。近年来，虽然中日之间在外交层面时有波动，但两国经贸关系始终相对稳定，中日之间的产业链供应链创新链关系密切，具有较强的互补性。所以，我国需充分利用市场规模优势，吸引更多日企来华投资贸易，同时深化两国在电子商务、数字贸易、货物贸易、高新技术等领域的国际合作，建立起更加紧密的中日经贸关系。三是与CPTPP其他缔约方建立更加紧密的经贸伙伴关系。长期以来，我国一直与CPTPP缔约方保持良好的经贸关系，其中新加坡、马来西亚、墨西哥已表示欢迎我国加入CPTPP，我国同时也是新西兰、秘鲁、智利等国的第一大贸易伙伴。最为重要的是，我国已经与CPTPP所有缔约方签订了双边或多边自贸协定，今后通过履行或升级这些自贸协定，将会进一步加强我国与CPTPP缔约方之间的经贸关系，同时也能够有效缩减我国经贸制度与CPTPP规则之间的现实差距，加快推进CPTPP谈判进程。
2.以自贸协定为有力抓手推进高标准国际经贸规则对接
一是高质量实施RCEP。我国作为RCEP成员方，应严格履行RCEP承诺，加快落实RCEP生效实施相关举措，对其中的规则条款进行国内法转化，完善我国涉外经贸法律和规则体系，并借此缩小与CPTPP高标准国际经贸协定之间的差距。二是推进中日韩自贸区协定谈判。在RCEP生效后，我国应联合日本和韩国，充分利用RCEP中的关税减免措施和投资贸易便利化安排，推动三方在货物贸易、数字经济、现代服务业、高新技术产业、绿色低碳发展等领域建立起更加紧密的经贸伙伴关系，尽快建立中日韩自贸区，为我国对接和加入CPTPP提供强大助力。三是升级现有的双边或多边自贸协定。目前，我国已经与CPTPP所有缔约方签署了双边或多边自贸协定，但是其中一些自贸协定的规则条款现已不能满足新形势下的投资贸易自由化便利化需求，并且与CPTPP存在一定的规则差距。为此，应当及早升级我国参与和主导的双边或多边自贸协定。一方面，深化我国与协定缔约方之间的经贸伙伴关系，更加深入地参与亚太地区经济合作与治理。另一方面，在现有协定中尝试引入高标准国际经贸规则，为我国加入CPTPP积累实践经验，奠定制度基础。
3.将自贸区（港）打造成为新时代改革开放新高地
当前，我国对于CPTPP提出的金融服务创新、跨境服务贸易、数据跨境流动等领域仍缺乏相关实践经验，还未形成与之相适应的规范制度体系。所以，我国在对接CPTPP高标准国际经贸规则中，应充分发挥自贸试验区和自由贸易港的改革开放“试验田”作用，利用其“一线放开，二线管住”以及“封关运作”等特殊监管政策优势，在规则对接上先行先试，率先建立起更高水平开放型经济新体制，形成全面开放新格局。例如：率先开放医疗、教育、文化、电信等服务行业的外资市场准入，营建国际一流营商环境，吸引更多外资进驻我国市场；促进人才、资本、数据等各类市场要素自由流动，提高资源配置效率，增强我国市场的竞争力和活力；推动数字经济、数字贸易、数据共享、数据流动等前沿领域创新发展，寻求实现规则对接、制度创新与风险可控之间的利益平衡；探索国有企业改革、竞争中性原则、知识产权保护、劳工权益保护、投资争端解决等领域的制度改革，并在成功实践基础上再复制推广至全国，“以点带面”促进国家治理体系和治理能力的全面提升，为我国加入CPTPP创造有利条件。
4.加快完善“一带一路”海外投资权益保障机制
为了更好地推动实施“一带一路”倡议，深化与沿线国家多层次经贸合作，带动我国沿边、内陆地区发展，助力建设更高水平开放型经济新体制，我国政府需要以保障“一带一路”企业海外投资权益为出发点，一是借鉴CPTPP中的争端解决规制经验，探索设立适用于“一带一路”倡议的多元化商事争端解决机制，创建“一站式”国际商事纠纷解决平台，为妥善解决沿线投资企业涉外商事争端提供多元化、一站式服务。二是承认沿线不同国家立法、司法和法律文化的差异，尊重当事人之间遵循“意思自治”原则而采取不同的争议解决方案，通过国际条约和国际惯例加强对海外投资者权益的保护，为“一带一路”沿线海外投资企业提供优质高效的法律服务。尤其要充分利用ISDS（投资者与国家间争端解决机制）来保护企业海外投资利益，并以“一带一路”倡议为契机推动ISDS机制的改革与完善，以有效应对形势敏感、复杂多变的“一带一路”地缘政治风险，让各类企业更好地“走出去”，助力“一带一路”倡议高质量发展。
结 语
我国申请加入CPTPP高标准国际经贸协定的过程，是主动对接高标准国际经贸规则，以制度型开放倒逼国内更深层次改革，推动经济社会高质量发展的过程。这一过程对于建设高标准市场经济体系，构建双循环新发展格局，加速形成全国统一大市场等具有重要的现实意义。特别是近年来我国在数字经济、知识产权、环境保护、数据跨境流动等领域的创新发展已使自身具备了对接CPTPP的实力和能力，RCEP的签署也为我国加入CPTPP奠定了良好基础。从国际上看，我国对接和加入CPTPP，主动参与高标准国际经贸规则制定，有利于重塑国际经济合作和竞争新优势，开拓合作共赢新局面，这将对维护亚太经济繁荣与和平发展，改革和完善全球经济治理体系，产生重要而深远的影响。
责任编辑：马大晋